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负面清单管理模式的可行性探讨
 发布时间:2015-11-10 10:12 来源:中国农村金融杂志社

    当前,农村金融仍是我国金融体系中最为薄弱的环节,农村金融发展仍面临着许多现实困难,值得各界高度关注。本文以山西省晋城市为例,通过分析研究现有农村金融体系的发展过程,结合当前简政放权、放管结合、转变政府职能的大背景,认为当前农村金融体系发展有必要采用负面清单的管理模式,即对于法律法规明确禁止的事项不可为,对于法律法规没有明确禁止的事项即可为,这对于完善农村金融服务有着十分重要的实践价值。

  基本情况及特点

  目前,晋城市农村地区基本形成了以国有商业银行、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄银行等金融机构为主体,以村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构为补充,以金融电子机具、自助服务终端和流动服务为现代银行服务手段的多层次农村金融服务体系,并具有以下特点:

  机构类别多样。目前,晋城市县域及农村地区金融机构涉及8个种类20家机构,具体包括:1家政策性银行,5家国有商业银行,1家股份制商业银行,2家城市商业银行,2家农村商业银行,4家农村信用合作联社,3家村镇银行和邮政储蓄银行及邮政营业所等邮储机构。到20156月末,晋城市县域及农村地区传统金融机构247个,其中政策性银行网点3个,国有商业银行网点49个,股份制商业银行网点1个,邮政机构网点52个,城市商业银行网点7个,农村中小金融机构(包括农村商业银行和农村信用社)网点132个,村镇银行5;辖区银行业金融机构在农村地区(含乡镇)设立各类电子机具7744个,其中ATM256个,POS机具2084台,转账电话4192台,其他助农终端1246个。

  业务范围各异。目前,农村金融服务体系除主导的传统金融服务网点外,出现了新型金融服务方式。传统金融服务网点为全牌照经营,除办理存贷款、支付结算、银行卡等传统业务外,各银行业金融机构根据自身实际,有差别地开办票据承兑、理财产品销售、基金托管、咨询顾问等中间业务,针对偏僻乡镇开设的金融电子机具、便民服务网点、流动服务车等新型金融服务方式特色明显。

  服务各具特色。目前,涉农银行业金融机构和晋城银行各自结合自身战略定位,将创新的触角逐渐延伸到了三农金融服务领域。截至20156月末,农村地区存款余额2371063万元,办理理财业务29270万元,农村地区开办银行卡数量47971张。各银行业金融机构涉农贷款510.03亿元,比上年同期增加3.12亿元,增长0.62%。农业发展银行强化政策性功能定位,服务于农业开发和水利、贫困地区公路等农业农村基础设施建设。农业银行加大三农信贷投放和资源配置力度,向下延伸网点,实现县域支行全覆盖,且在金融服务空白乡镇和农村设立金融服务点,大力布放POS机、转账电话,开通助农取款服务,努力改善农村支付结算环境,积极代理各类涉农补贴项目。农村信用社不断深化改革,提高资本实力和公司治理水平,整合放大服务三农能力,更好发挥支农服务主力军作用。邮政储蓄银行发挥其网点多、面广的优势,稳步发展小额涉农贷款业务,逐步扩大涉农业务范围。晋城银行立足其定位,在县域及农村地区不断扩大网点覆盖面,布设农民自助金融服务终端等电子机具,提高农村金融服务便利度。

  服务需求多样。目前,与城市中多样化的金融服务相比,农村金融机构大多数提供存、贷、转、汇、兑等基础服务,且金融产品单一,中间业务品种较少,受监管政策限制,很少开展保险、担保、证券、委托理财、信托贷款等金融业务品种,难以满足农民多样化的投资需求。同时,伴随乡镇企业的发展,迫切需要金融机构提供多样化、个性化的金融服务,对票据融资、项目理财等提出了新的要求,但现有的金融服务难以满足需求。农业属于弱质产业,资金回笼慢,回报效益低,投资风险大。在利益最大化的驱动和风险管理的实施下,许多农村金融机构减少了农村放贷量,上收信贷审批权,提高了贷款的门槛,有的甚至将贷款投向经济发达的城镇和非农项目,造成农村地区银行信贷供不应求的现象。同时,由于土地使用权不能作为抵押,大部分农民缺乏有效的抵押担保物,不得不放弃贷款。因此,贷款难、贷款慢、手续烦琐、效率低下、权力集中的问题在农村长期存在,现有的信贷市场难以满足农村的金融需求,降低了农村资源的流动性和配置效率。

  采用负面清单管理模式的意义

  采用负面清单管理模式有利于普惠金融发展。农村金融服务体系中的普惠金融工作具有很大的创新性,很多服务方式是银行业金融机构并不成熟的探索,在起步和推进阶段难免会遇到各种各样的困难和问题。因此发展普惠金融,推进农村金融服务需要监管有更大的容忍度。采用负面清单管理模式能够很好的协调好普惠金融与监管工作的关系。因为该模式主要是界定被监管主体不得作为的范围界限,能够让作为银行业金融机构的市场主体清晰地认清监管的底线和边界,能够更好地激发被监管主体创新活力,更好地促进普惠金融工作的开展。

  采用负面清单管理模式符合简政放权意图。银监会系统从总会到派出机构均不遗余力地推进简政放权工作,并取得了初步成效。负面清单管理模式正是在简政放权的时代要求下逐步进入了公众视野。负面清单管理模式能够有效地限制监管者的自由裁量权,从而能够进一步推动监管权的公开化、透明化。

  采用负面清单管理模式顺应放管结合要求。负面清单管理模式能够列明监管主体需要履行的职责、必须管理的事项,做到监管中心明确、底线清晰,从而减轻监管成本,既能有效促进简政放权,又能提高监管效率,是放管结合的需要。

  采用负面清单管理模式有利于增强市场主体内生动力。负面清单管理模式在增强市场主体活力方面具有无可比拟的优势。首先,负面清单管理模式明确了市场主体的禁止行为,打消了市场主体的顾虑,能使市场主体在法律法规的空白地带大胆创新;其次,负面清单管理模式使监管部门受到约束,规范监管部门的行政行为范围,明确行政行为的边界,促进监管部门工作作风改善;最后,负面清单管理模式能够彻底解决因行政行为的随意性给市场主体带来的损失,从而形成市场主体与监管部门的和谐关系,节约社会成本。

  采用负面清单管理模式符合依法监管的需要。采用负面清单管理模式,监管部门会明确被监管对象禁止进入的领域和禁止行为的边界,而对于法律的沉默空间,银行业机构便享有自由进入的权利,监管部门如果要在这些领域设置市场准入的限制条件,则必须有明确的法律依据,并且需要对相关限制条件的设置进行合理说明,这就最大程度地避免了监管部门自由裁量权的滥用和权力寻租。

  结论和应注意的几个问题

  基于农村金融服务体系的上述特点,结合目前银行业网点下沉、深耕县域,以及互联网金融的下乡进村、供销合作社试水合作金融等形势,金融监管部门对农村金融体系建设应采用负面清单管理模式,以此赋予银行主体更充分的行为自由,强化银行业金融机构的主体意识、责任意识和合规意识,让银行业金融机构根据自身管理水平、业务复杂程度和风险偏好程度,创新适合自己发展的服务方式,以不断健全和完善农村金融服务体系。同时,金融监管部门当前要注意做好以下几方面工作。

  第一,转变监管理念,逐步实现差别化监管。减少行政干预,让渡权力空间,一方面需要决策者大刀阔斧的改革,另一方面需要每一个监管工作者提升认识,真正理解和把握负面清单管理模式的重要性和必要性,破除思维定势,扫除思想障碍,提高改革创新的主动性和积极性。但同时需要注意的是,监管应有所为有所不为,并非要放松对所有银行业务的监管,而应以突出重点、循序渐进为原则,合理确定需要引入负面清单管理的业务领域和范围。目前,在银行业机构发展普惠金融工作中,监管部门可降低准入门槛,提高监管容忍度,提高普惠金融创新效率。

  第二,转变监管方式,强化事中事后监管。实行负面清单管理,真正为银行业机构松绑,需要减少前置行政审批程序,变核准制为备案制,变审批为备案管理,从而提升金融市场的开放度和自由度。同时,要切实认识放松监管并不代表放任不管,对监管部门进行风险监管的要求将更高,监管部门将承担更多的后续监管任务和压力。因此,监管部门要转变监管思路与方式,不断完善事中事后监管体系,将更多的精力投入到日常监管与服务中,提高风险管理能力,充实监管力量,降低监管重心,避免银行业机构个别业务领域出现监管真空。

  第三,厘清责任边界,解决信息不对称问题。由于信息不对称问题的客观存在,监管部门无法全面、实时地掌握银行业机构创新产品实质及风险发展动态,监管部门面临着较大的管理风险。为避免银行业机构发生道德风险或进行监管套利,本着审慎监管的原则,在银行业机构进行业务备案时,监管部门需要求银行业机构提前作出声明或承诺,不得随意突破经营范围或假借创新之名谋取不当利益,以减轻监管压力,提高工作效率。同时,应建立监管工作台账,密切跟踪机构实践效果,对违规经营机构要采取必要的监管措施,确保业务创新合规有序发展。

 

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